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E’ ORA DI ABOLIRE LA LEGGE OBIETTIVO

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È ora di abolire la Legge Obiettivo

di IVAN CICCONI   

Un’altra delle micidiali formule inventate per trasferire, con la copertura della legge, risorse pubbliche a rapaci mani private è una legge non solo criminale ma generatrice di crimini. Si provvederà finalmente a cassarla? Lupi non lo avrebbe fatto. Vediamo il suo successore. Il Fatto Quotidiano, 2 aprile 2015
Il presidente dell’Anac Cantone ha definito criminogeno l’istituto contrattuale utilizzato per realizzare le grandi opere della legge obiettivo. Una magra consolazione per chi ne ha descritto questo carattere fin dalla sua codificazione nel 2002. Dopo i recenti arresti e le sciocchezze sciorinate sul tema dal ceto politico che, dopo 13 anni, scopre che il contraente generale produce quello che fin dall’inizio era del tutto evidente, merita comunque chiarire bene il punto.

La definizione è stata data con la legge obiettivo (443/2001) in questo modo: “Il contraente generale è distinto dal concessionario di opere pubbliche per l’esclusione della gestione dell’opera eseguita”. Nella relazione introduttiva al decreto legge 190/2002, con il quale si è dato corpo alla definizione, si arriva addirittura a sostenere che questa nuova figura è espressamente prevista nelle direttive europee. Una pura e semplice invenzione.

Nelle direttive i contratti tipizzati sono il contratto di “appalto” e quello di “concessione”. Della concessione è data una definizione inequivocabile: “La concessione di lavori pubblici è un contratto che presenta le stesse caratteristiche dell’appalto a eccezione del fatto che la controprestazione dei lavori consiste unicamente nel diritto di gestire l’opera o in tale diritto accompagnato da un prezzo”. La differenza fondamentale con il contratto di appalto è data dalla “controprestazione” offerta al contraente. Nell’appalto è un “prezzo”, mentre nella “concessione” consiste “nel diritto di gestire l’opera”. La definizione del contraente generale ci propone invece un soggetto per il quale l’oggetto del contratto è quello della concessione mentre il corrispettivo è esattamente quello dell’appalto. La stessa definizione era già stata sperimentata negli Anni 80 e, a fronte dei fallimenti registrati, indusse il Parlamento ad intervenire con la sua cancellazione, considerando proprio questa come uno dei pilastri fondamentali di tangentopoli. Le funzioni affidate dalla legge obiettivo al contraente generale sono esattamente quelle che il legislatore definì nel 1987 con la legge n. 80 (Norme straordinarie per l’accelerazione dell’esecuzione di opere pubbliche).

A proporre la norma fu il ministro dei Trasporti dell’epoca (Claudio Signorile, tecnico di fiducia Ercole Incalza) con l’esplicita motivazione di utilizzare tale procedura per le infrastrutture per il Treno ad Alta velocità. I contratti erano definiti dalla legge “concessioni di progettazione e sola costruzione” con l’esplicita esclusione della gestione.

Concessioni analoghe furono adottate anche nella sanità. In questo caso gli analoghi compiti affidati ai contraenti generali assumevano la forma della cosiddetta “concessione di committenza”. Su queste concessioni il Parlamento intervenne con una legge ad hoc, la 492/1993, con la quale si stabiliva addirittura l’annullamento retroattivo delle concessioni che il ministro del Bilancio Paolo Cirino Pomicino, di concerto con quello della Sanità Francesco De Lorenzo, aveva affidato a tre general contractor. L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nella relazione al Parlamento sui meccanismi di Tangentopoli (luglio 1992), proprio in relazione alle distorsioni della concessione, scriveva: “La pratica degli affidamenti in concessione per l’esecuzione di opere pubbliche si è sviluppata in aperto contrasto con le norme comunitarie (e con la stessa normativa nazionale di recepimento) che limitano la figura della concessione ai soli contratti nei quali il corrispettivo delle attività svolte dal concessionario è rappresentato, in tutto o in parte, dal diritto di gestire l’opera realizzata. In base a tali norme, quindi, tutte le diverse forme di concessione a costruire, non accompagnate dalla gestione dell’opera, devono ritenersi equiparate all’appalto e come tali regolate”. Non a caso, nel complessivo riordinamento della materia, con l’emanazione della legge quadro sui lavori pubblici anti-tangentopoli (l. 109/94), furono espressamente soppresse sia la concessione di committenza che quella di sola costruzione.

La legge obiettivo per le grandi opere ha semplicemente resuscitato queste concessioni anomale attribuendo al contraente generale una condizione di assoluta libertà prevedendo espressamente che il contraente generale: “Possa liberamente affidare a terzi l’esecuzione delle proprie prestazioni”. Può affidare a trattativa privata qualsiasi attività come e a chi vuole.

La non responsabilità sulla gestione dell’opera determina una assenza di interesse anche sulla qualità e affidabilità dell’opera. Mentre nel caso dell’appaltatore questi esegue l’opera sulla base di un progetto esecutivo ed è sottoposto a un controllo costante del committente in fase di esecuzione attraverso il direttore dei lavori, nel caso del contraente-generale invece il controllo della esecuzione è in capo a esso stesso con tutte le conseguenze ovvie di tale paradossale situazione.

Nei casi delle opere nelle quali i contraenti generali hanno affidato la direzione dei lavori alla società dell’ing. Perotti tutti questi caratteri anomali della relazione contrattuale si ritrovano interamente e puntualmente. Come si ritrovano puntualmente ed inevitabilmente fenomeni di relazioni corruttive. A oltre 12 anni dalla introduzione nel nostro ordinamento di un istituto contrattuale palesemente criminogeno, non solo le forze politiche e le associazioni di rappresentanza delle imprese e dei lavoratori, ma addirittura l’Autorità di Vigilanza sui Lavori Pubblici prima e l’Autorità per Vigilanza sui contratti pubblici dopo non si sono mai espresse in merito consentendo l’applicazione di una norma palesemente criminogena che ha già prodotto enormi danni erariali, ambientali e sociali. Già nel 2006, nel programma elettorale del centrosinistra, vi era l’impegno a cancellare questa norma. Rimase lettera morta. Chissà se questa sarà la volta buona.

leggi anche

http://www.bresciantagonista.org/notav/leggeobiettivo.htm

INIZIATI GLI ESPROPRI NELLE TERRE DEL LUGANA

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Cari amici, queste foto sono il peggio che ci poteva capitare. Sono parte del progetto della TAV che passerà per i nostri territori. Ma al peggio non c’è mai fine…. perché oltre al tracciato della TAV, oggi scopriamo che i cantieri, le strade dei cantieri, la nuova viabilità avrà un impatto bestiale sul nostro territorio. Che dire……… che fare………
Sono talmente amareggiato che faccio fatica a trattenere le lacrime. Siamo stati fregati da chi ci amministra e ci ha amministrato in passato. Abbiamo le spalle slogate a forza di pacche. A voce tutti ci danno ragione, ma nei fatti NULLA.
Sono tristissimo. Se anche voi amate il nostro territorio condividete.

Carlo Veronese Direttore del Consorzio per la tutela del Lugana

Avevamo parlato della presa di posizione da parte del Consorzio Lugana in questo articolo. A loro e a tutte le persone che avranno casa e terre espropriate va’ la nostra solidarieta’ e vicinanza.

http://notavbs.org/tav-sul-garda-numeri-di-una-catastrofe.html

 

strada verso Torre

 

Di seguito invece un documento di oltre dieci anni fa sulla Legge Obiettivo…

Legge Obiettivo: nuove regole, vecchi sistemi

Con la legge obiettivo si compie una trasformazione profonda nell’approccio al tema delle infrastrutture. L’intera architettura normativa è costruita sulla base di pochi e chiari obiettivi: “spendere di più, meglio, in fretta” per realizzare infrastrutture (in particolare autostrade  e TAV ), determinare le condizioni per un ruolo centrale degli imprenditori privati in tutte le fasi di organizzazione dei lavori pubblici.

Grazie ad una abile comunicazione l’attenzione dell’opinione pubblica, ma anche degli operatori, è spostata tutta sul “fare”, sulla capacità di spesa e sui tempi. L’approccio è quello di una normativa straordinaria per le grandi opere, attraverso un modello che ricorda i provvedimenti legislativi straordinari nel Mezzogiorno

Secondo la filosofia della legge spetta al Governo nazionale il compito di definire la politica delle infrastrutture (non la politica dei trasporti), attraverso una concertazione centralizzata con Regioni e operatori privati.

Una novità sostanziale della impostazione della legge obiettivo è il ritorno al centralismo. Si torna infatti ad una programmazione accentrata che riporta in capo al Ministero tutte le decisioni. Si superano in questo modo le disposizioni in materia di responsabilizzazione dei centri decisionali e di programmazione decentrata, costruita per obiettivi. Il rapporto con il territorio non passa per il confronto con gli Enti Locali e gli strumenti programmatori (economici, urbanistici, ambientali) ma attraverso il CIPE (che nel nostro ordinamento ha tutt’altra funzione).

La filosofia della legge obiettivo ha al centro una idea di infrastrutture pensate per completare la rete e attrarre flussi (in grado quindi di autofinanziarsi), progettate e spesso proposte proprio da chi le dovrà gestire (e che dovrà rifarsi dell’investimento), ma slegate completamente dal “territorio delle infrastrutture”, dai caratteri e dalle specificità economiche e paesaggistiche delle aree attraversate che dovrebbero interagire con il progetto. L’immagine è quella di autostrade e ferrovie disegnate come “tubi” per connettere nel modo più veloce, diretto e economico nodi di traffico. Come se l’Italia fosse il deserto del Nevada, come se tra Ravenna e Venezia non ci fosse il delta del Po e la Valle di Comacchio, tra Livorno e Civitavecchia le colline della Maremma…

La Legge Obiettivo del resto non fa che portare alle estreme conseguenze un processo di riforma della materia dei lavori pubblici e di localizzazione delle opere già avviato nel corso degli anni novanta accentuando l’approccio centralista e gli aspetti privatistici.

Il ruolo di coordinamento e guida, con nuovi ampi poteri, di tutte le fasi sarà in capo al Ministero delle Infrastrutture mentre sarà il CIPE il centro decisionale di tutti i passaggi. Spetta infatti al CIPE l’approvazione di tutte le fasi del progetto, mentre la Conferenza di Servizi viene ridimensionata al rango di sede istruttoria per la raccolta di pareri, autorizzazioni e nulla osta sul progetto definitivo da parte di amministrazioni ed Enti interessati. L’approvazione a maggioranza del progetto definitivo sostituisce ogni altra autorizzazione o parere comunque denominato.

Gli Enti locali vengono coinvolti a partire dal progetto definitivo, e quindi dopo che è stato già deciso che l’opera verrà realizzata e anche dopo che è già stata svolta la gara per scegliere l’esecutore. Comunque osservazioni e proposte degli Enti Locali potranno esclusivamente riguardare aspetti “che non modificano la localizzazione e le caratteristiche essenziali delle opere, nel rispetto dei limiti di spesa”. Sostanzialmente su un progetto definito, e spesso proposto, da un general contractor o da una società concessionaria i Comuni non avranno alcun reale potere decisionale.

Il ruolo delle Regioni rimane ancora ambiguo. Il collegato sulle Infrastrutture, per fermare il ricorso presentato da Toscana, Emilia, Marche e Basilicata alla Corte Costituzionale, propone la riscrittura del primo articolo della Legge Obiettivo stabilendo, per l’individuazione delle opere nell’elenco, il bisogno dell’ “intesa”. Alle Regioni spetta il ruolo di tramite sul progetto preliminare sentendo i Comuni, mentre sulla localizzazione delle opere decide il CIPE a maggioranza con la partecipazione dei Presidenti delle Regioni interessate. In caso di dissenso, sulla localizzazione come sul progetto definitivo, si provvede con DPR previa deliberazione del Consiglio dei Ministri.

Il che vuol dire, per esempio, che l’Autostrada Livorno-Civitavecchia o la Modena-Lucca contenute nell’elenco possono essere realizzate malgrado la contrarietà delle Regioni, delle Province, di anche tutti i Comuni interessati.

Il Decreto specifica che le Regioni con Legge possono regolare le procedure realizzative per le opere di competenza di Regioni, Province, Comuni, Città Metropolitane nel rispetto dei principi della L. 443/2001 per tutte le materie oggetto di legislazione concorrente.

La lunga e faticosa contrattazione sulla VIA ha portato a individuare una soluzione che è un efficace compromesso politico e che fotografa le condizioni giuridiche e tecniche per arrecare il minimo fastidio possibile all’iter approvativo e per districarsi dalle prescrizioni delle direttive europee.

Dal momento della presentazione del progetto preliminare sarà una commissione nominata con Decreto del Presidente del Consiglio a eseguire l’istruttoria tecnica sul progetto e a esprimere un parere entro 60 giorni. Mentre il Ministro dell’Ambiente e, per le aree sottoposte a vincolo, il Ministro dei beni Culturali provvedono entro 90 giorni ad emettere la “valutazione sulla compatibilità ambientale dell’opera” sulla base dell’istruttoria tecnica. Il provvedimento di “compatibilità ambientale” è invece adottato dal CIPE. Nel caso di motivato dissenso dei Ministri dell’Ambiente o dei Beni Culturali l’adozione demandata al Consiglio dei Ministri.

Il compromesso uscito dal Consiglio dei Ministri non abolisce la VIA (del resto bastava un mediocre Avvocato per sapere che le Direttive lo vietano), salva la faccia a Lunardi (che toglie al Ministero dell’Ambiente l’istruttoria sulla Via per affidarla ad una Commissione esterna), lascia un ruolo a Matteoli all’interno del procedimento (ma nel difendere un parere a loro esterno).

La valutazione di impatto ambientale viene di fatto svuotata di ogni senso rispetto all’utilità e al senso che dovrebbe avere nelle decisioni in merito alle infrastrutture.

Per l’Unione Europea, e come avviene negli altri Paesi del continente, la VIA rappresenta uno dei tasselli per consentire una corretta e equilibrata programmazione e localizzazione di opere pubbliche che servano al territorio, allo sviluppo, sostenibili da un punto di vista finanziario e ambientale. Un passaggio che nel modello proposto dall’UE ha bisogno di essere preceduto da un fase di valutazione programmatica complessiva, attraverso la VAS, e di un confronto con il territorio nella fase di definizione del progetto.

Nel nuovo modello italiano  la VIA è l’unico passaggio di valutazione del progetto al di fuori del rapporto affidatario-realizzatore. La stessa nuova commissione è composta da figure miste: esperti in materie progettuali, economiche, giuridiche, ambientali, dirigenti pubblici. La valutazione riguarda esclusivamente il progetto preliminare. Non si fa cenno di informazione o partecipazione dei cittadini o delle associazioni, possibilità di accedere agli atti, di presentare osservazioni.

Con la riforma la VIA diventa un passaggio sostanzialmente inutile nell’iter di approvazione dei progetti. Fortunatamente breve.

Inoltre il Decreto prevede che sono escluse dalla Via le opere “in via d’urgenza e quelle destinate alla difesa nazionale in vista di un pericolo imminente ovvero in seguito a calamità”, considerando che la procedura vale solo per le opere strategiche inserite nell’elenco si è creata di fatto una procedura straordinaria, da precedere da decreto di inserimento nella lista annuale.

 Concessioni per costruire

Con la legge obiettivo siamo entrati in una nuova fase che riguarda la materia dei lavori pubblici. Si pone fine al complesso tentativo post tangentopoli di ridefinire attraverso la Legge Merloni un quadro normativo agganciato alle Direttive europee.

Dell’architettura della Merloni di fatto non rimane più nulla perché sono cambiati obiettivi e priorità. In particolare la rivoluzione riguarda i meccanismi di programmazione e di trasparenza, le fasi di progettazione, realizzazione, gestione delle opere. Se l’obiettivo è esclusivamente di realizzare è chiaro che cambiano le priorità di attenzione e si spostano sui sistemi per facilitare l’intervento degli operatori privati.

La legge obiettivo individua due fattispecie attuative: concessione di realizzazione e gestione, general contractor per la sola realizzazione. L’affidamento avverrà tramite gara (licitazione privata o appalto concorso) sulla base di un semplice progetto preliminare.

E’ evidente oggi che era stata posta troppa enfasi sulla figura del general contractor mentre la vera protagonista della nuova stagione delle opere pubbliche sarà la cara, vecchia concessione. Le due figure affidatarie rappresentano l’interlocutore del Ministero delle Infrastrutture ma in realtà saranno i coordinatori di subaffidatari e subappaltatori.

Gli effetti della riscrittura della Merloni appaiono dirompenti per quanto riguarda limiti e controlli:

-I concessionari autostradali avranno come unico riferimento quello della Direttiva 92/37 e le regole sulla qualificazione (Dpr 34/2000). Vengono aboliti tutti i limiti di durata e di intervento pubblico per le concessioni di costruzione e gestione, con una lettura estensiva e generica delle prestazioni da considerare nella determinazione degli accordi. I concessionari avranno “mano libera” nell’affidamento dei lavori, fuori da qualsiasi logica di mercato in regime di diritto privato. E’ prevista la “possibilità” che al concessionario sia obbligato di affidare una quota minima pari al 30% dei lavori a terzi appaltanti. Il che vuol dire che la quota senza gara data a società controllate o collegate può arrivare al 70 o 100%. Una lettura  che viene allargata anche alle attuali concessioni (con un limite fissato al 60%) che però non sono state assegnate con gara ma con proroghe trentennali.

-ll Decreto Legislativo ha portato a ridimensionare in maniera rilevante il ruolo del general contractor rispetto alla formulazione della Legge Obiettivo. L’utilizzo del gc è infatti vietato per opere di importo inferiore a 250 milioni di euro e comunque vale solo per quelle scelte dal Ministero delle Infrastrutture con un Decreto. Le condizioni fissate per farne ricorso sono di opere particolarmente complesse necessitanti regie unitarie o legate ad esigenze di interconnessione con i collegamenti europei. Le opere escluse sono realizzate con appalto integrato di progettazione ed esecuzione o di sola esecuzione in uno o più lotti.

Il general contractor avrà ampia libertà nel realizzare l’opera “con qualsiasi mezzo”, affidandosi anche a subaffidatari e  subappaltatori (che non devono seguire le regole della L. 55/90). L’amministrazione remunererà le modifiche di prezzo dovute a varianti derivanti da errori od omissioni del progetto (che chi partecipa alla gara dovrebbe conoscere e valutare tra i rischi dell’offerta) aprendo così le porte ad una contrattazione successiva, con l’aumento di costi e tempi, e distorcendo le regole della concorrenza. Il rischio evidente è che si riproponga il modello fallimentare del general contractor utilizzato per la realizzazione dell’Alta Velocità ferroviaria, i cui risultati sono aumento dei costi e dilazione dei tempi.

Il Decreto non fissa tempi e modi per il pagamento del prezzo, né la quota di valore dell’opera che il contraente generale deve realizzare con anticipazione di risorse proprie. Sarà quindi ogni singola gara a stabilire quando e quanto verrà rimborsato. E’ prevista la possibilità per il gc di emettere obbligazioni (in deroga all’articolo 2410 del codice civile), che vengono garantite dallo Stato nei limiti del debito dell’opera.

Rimangono ancora ambigui i criteri di selezione delle proposte considerando i differenti e specifici aspetti legati alla capacità tecnico-progettuale di gestione del progetto e invece quelli finanziari legati a garanzie, anticipazioni durante il cantiere.

Finanziamenti e debiti

Riscritte le regole di approvazione ed esecuzione dei lavori il nodo si sposta sul finanziamento degli interventi. Del resto la lista di oltre 250 opere “strategiche” per 125mila milioni di Euro, approvata dal CIPE a Dicembre, rappresenta una cambiale politica difficile da gestire (oltretutto con la possibilità che venga ampliata ogni anno attraverso i nuovi elenchi).

La condizione sta da un lato nel già descritto sistema di garanzie per gli imprenditori, ma soprattutto nel limitare controlli e tetti di spesa legati agli accordi di Mastricht e all’impatto sul debito pubblico. Perché per avviare le opere (soprattutto quelle meno appetibili per flussi e costi, in particolare al centro-sud) c’è il bisogno di invogliare gli operatori con finanziamenti immediati che anticipino i ritorni di gestione.

Il sistema messo in piedi da Tremonti è indubbiamente raffinato soprattutto per quanto riguarda gli aspetti finanziari. La soluzione sta, come oramai noto, nella creazione di una nuova società “Infrastrutture Spa” con lo scopo di finanziare le opere della Legge Obiettivo, fuori dal bilancio dello Stato  e dalla contabilità legata al Debito Pubblico nazionale. La società diventerà il braccio economico per la realizzazione della legge Obiettivo, potendo usufruire dei fondi della Cassa Depositi e Prestiti e degli investimenti delle Fondazioni Bancarie obbligate dal nuovo regolamento in corso di approvazione a destinare il 10% del proprio patrimonio (attualmente pari a circa 35 miliardi di Euro) alle grandi opere messe in campo dal Governo. Infrastrutture Spa emetterà obbligazioni per finanziare le opere creando un debito che non si consoliderebbe però nel bilancio dello Stato, evitando in questo modo il patto di stabilità. Soprattutto al Nord la riforma dei sistemi di nomina dei rappresentanti nelle Fondazioni (che consentirà ai partiti, attraverso gli Enti Locali, di nominare il 70% degli amministratori delle Fondazioni e quindi controllare direttamente la destinazione delle erogazioni) aiuterà presumibilmente la realizzazione di strade e autostrade.

Tratto dal documento “Legge Obiettivo: nuove regole, vecchi sistemi” (08.05.2002) di Edoardo Zanchini, responsabile nazionale trasporti Legambiente.